I. Quy định chung của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 về văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương.
Tại Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 chưa có định nghĩa về “quy phạm pháp luật” mà chỉ có khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”. Theo đó, Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa” (Khoản 1 Điều 1). Trong khi đó, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định: “Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội” (Khoản 1 Điều 1). Tuy nhiên, các khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật ở trên còn chung chung, chưa cụ thể nên gây khó khăn, lúng túng cho các cơ quan nhà nước, tổ chức và người dân trong việc xác định văn bản nào là văn bản QPPL. Đặc biệt, một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh khi tham mưu ban hành văn bản không xác định được nội dung các quy định có tính chất quy phạm hay không, dẫn đến tham mưu Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân ban hành văn bản không phù hợp về hình thức.
Qua theo dõi công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế ở các cấp chính quyền địa phương thì thấy rằng, trong quá trình các Sở, ban, ngành ở địa phương khi tham mưu HĐND, UBND các cấp ban hành văn bản pháp luật thường có tâm lý nếu nội dung quy định chưa rõ ràng thì ban hành bằng hình thức văn bản QPPL. Vì các cơ quan này cho rằng, quy định về việc ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở địa phương chỉ “cấm” ban hành văn bản hành chính có chứa QPPL mà “bỏ lửng” xử lý đối với việc ban hành văn bản QPPL nhưng không có chứa QPPL. Tuy nhiên, đây là quan điểm sai lầm, cần được nhận thức lại một cách đúng đắn nhằm bảo vệ nền pháp chế xã hội chủ nghĩa cũng như kiểm soát chi tiêu ngân sách các cấp bảo đảm cho hoạt động ban hành văn bản QPPL.
Nhằm khắc phục hạn chế nêu trên, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã làm rõ thêm khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”. Theo đó, “văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này” (Đoạn 1 Điều 2), trong đó, Khoản 1 Điều 3 Luật cũng quy định “quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Đồng thời, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng bổ sung quy định: “Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật” (Đoạn 2 Điều 2). Theo đó, quy định này sẽ hạn chế việc cơ quan nhà nước không có thẩm quyền hoặc có thẩm quyền nhưng ban hành văn bản không tuân thủ hình thức, trình tự, thủ tục do luật định nhằm “né tránh” việc giám sát, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản. Ngoài ra, tại Điểm a Khoản 2 Điều 130 cũng quy định hình thức xử lý bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trong trường hợp “một phần hoặc toàn bộ văn bản được ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung; văn bản vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành”.
II. Các cấp chính quyền địa phương và việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương
Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”. Như vậy, so với Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi năm 2001) thì Hiến pháp năm 2013 đã quy định thêm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở cấp chính quyền địa phương và Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền thành lập. Đây là một điểm mới trong chủ trương của Nhà nước trong việc xác định một, một số vùng lãnh thổ trọng tâm, trọng điểm có vị trí địa lý, điều kiện kinh tế - xã hội đặc thù nhằm ưu tiên áp dụng các cơ chế, chính sách đầu tư phục vụ phát triển kinh tế đất nước.
Như vậy, Hiến pháp năm 2013 mới chỉ quy định mang tính nguyên tắc về tổ chức chính quyền địa phương. Theo đó, để triển khai thi hành Hiến pháp, Điều 2 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bao gồm: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); Xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. So với Luật tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 2003, đơn vị hành chính ở chính quyền địa phương đã được bổ sung thêm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Theo đó, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 cũng bổ sung thêm loại văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trong hệ thống văn bản QPPL của nhà nước. Trên thực tế, hiện nay đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt chưa được thành lập, tổ chức tại nước ta, tuy nhiên, với nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản QPPL phải bảo đảm tính khả thi, kịp thời (tính dự báo của văn bản QPPL), việc đưa các quy định về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là hoàn toàn cần thiết.
Ngoài đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, ở chính quyền địa phương vẫn được tổ chức các đơn vị hành chính như giai đoạn trước. Tuy nhiên, bàn về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền này nhìn từ kết quả hệ thống hóa văn bản QPPL kỳ đầu thống nhất trong cả nước, kết quả rà soát văn bản QPPL trong cả nước bảo đảm phù hợp với Hiến pháp năm 2013 với khoảng 102.306 văn bản còn hiệu lực (tính đến hết 31/12/2013) ở tất cả các cấp
[1], việc kiểm soát việc ban hành văn bản QPPL là nhu cầu cấp thiết trong giai đoạn hiện nay. Với mục tiêu đó, khi ban hành Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, Quốc hội đã quy định giới hạn thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền cấp huyện, xã tại Điều 30 như sau: “Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao”. Đây là một trong những điểm mới quan trọng của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 trong việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản của các cấp chính quyền địa phương. Luật ban hành văn bản QPPL của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 không quy định giới hạn thẩm quyền ban hành của chính quyền cấp huyện, cấp xã. Theo đó, chỉ cần phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền trong từng lĩnh vực, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành, chính quyền cấp huyện, cấp xã chỉ được ban hành văn bản QPPL trong những trường hợp được luật giao. Do đó, quy định này vừa kiểm soát hoạt động ban hành văn bản QPPL ở chính quyền địa phương vừa đặt ra thách thức đối với các cơ quan tham mưu ở Trung ương. Theo đó, khi được Chính phủ phân công xây dựng dự thảo Luật để trình Chính phủ trình Quốc hội xem xét, thảo luận và ban hành, các Bộ, ngành phải dự báo được những nội dung cần giao cho chính quyền cấp huyện, xã để quy định giao ngay tại luật. Việc làm này cũng nhằm giúp chính quyền cấp huyện, cấp xã thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong từng lĩnh vực. Trong một số trường hợp, khi xây dựng, ban hành Luật, cơ quan nhà nước ở Trung ương chưa dự đoán được những nội dung cần thiết phải giao cho cấp dưới ban hành, do đó, khi đi vào thực tiễn áp dụng, các cơ quan, tổ chức, cá nhân sẽ gặp vướng mắc. Tuy nhiên, để bảo đảm tính pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo đảm kỷ cương trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật, buộc Quốc hội phải sửa đổi, bổ sung luật, trong đó giao cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã được quy định những nội dung, vấn đề nào. Trên cơ sở được giao tại Luật, chính quyền cấp huyện, cấp xã mới có căn cứ pháp lý để ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương mình. Trong khi đó, đối với Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, gần như không có sự thay đổi trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật so với giai đoạn trước Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Đối với các quy định mới của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, cần thiết ghi nhận sự thay đổi nhận thức về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp huyện, cấp xã. Tuy nhiên, dường như Quốc hội và các cơ quan tham mưu ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa lường trước được những hệ quả của quy định này khi quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền” (Khoản 1 Điều 12). Theo đó, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã qua rà soát xác định văn bản do mình ban hành trái pháp luật hoặc không còn phù hợp muốn bãi bỏ thì phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bãi bỏ, trong khi không có văn bản luật giao thẩm quyền bãi bỏ văn bản. Khi đó, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã sẽ không thể tự mình bãi bỏ văn bản của chính mình mà phải kiến nghị cơ quan nhà nước cấp trên bãi bỏ theo quy định. Như vậy, quy trình này mặc dù có cơ sở pháp lý nhưng không đúng nguyên tắc rà soát, không bảo đảm được việc cải cách hành chính trong các cơ quan.
III. Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân
Theo quy định tại Điều 28 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định: Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Theo đó, hiện nay có nhiều quan điểm cho rằng, việc ban hành văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ mang tính chất nội bộ vì cơ quan chuyên môn là cơ quan giúp việc của Ủy ban nhân dân, đồng thời không thuộc các trường hợp được ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều 28 của luật. Song song với đó, cũng có quan điểm cho rằng, mặc dù cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cơ quan tham mưu, giúp việc Ủy ban nhân dân quản lý nhà nước về từng lĩnh vực được giao, tuy nhiên, khi quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, các quy định này được áp dụng lặp đi lặp lại, là chỉ dẫn để cơ quan, tổ chức, người dân biết để liên hệ công tác. Do đó, các quy định này mang tính quy phạm pháp luật và cần thiết phải được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật.
Về vấn đề này, dưới góc độ nghiên cứu Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật qua các thời kỳ, có thể đưa ra một số luận điểm như sau:
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 thì văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND phải có chứa quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương. Ngoài ra, theo quy định tại Điều 2, Khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016) thì văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật.
Căn cứ vào các quy định trên, Cục Kiểm tra văn bản QPPL nhận thấy quyết định của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND được khái quát từ các quy định phân cấp thẩm quyền cho UBND cấp tỉnh; giao nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan chuyên môn trong các luật, nghị định, thông tư của các Bộ và phân công nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp tỉnh cho các cơ quan chuyên môn. Tính chất của các quy định này không chỉ là việc phân cấp, phân công nhiệm vụ và phân định rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan, đơn vị đó, mà còn là cơ sở pháp lý quan trọng để các cơ quan, tổ chức, cá nhân áp dụng và thực hiện trong quan hệ công tác, liên hệ giải quyết các vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ cho các tổ chức, cá nhân.
Ngoài ra, quyết định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng có liên quan; có hiệu lực trong phạm vi toàn tỉnh, được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật. Đồng thời, văn bản quy định vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh không thuộc các trường hợp quy định tại Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP và Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016). Do đó, các văn bản quy định về nội dung trên phải được ban hành dưới hình thức văn bản QPPL.
Tóm lại, một nhà nước pháp chế xã hội chủ nghĩa thì phải lấy pháp luật làm gốc, tức là ban hành văn bản pháp luật đúng thẩm quyền, phù hợp với Hiến pháp, phù hợp với văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm tính minh bạch, tính khả thi của văn bản. Tuy nhiên, vì một số lý do mà hệ thống văn bản pháp luật tại địa phương chưa được kiểm soát chặt chẽ cả ở khâu tiền kiểm và hậu kiểm, nhiều văn bản chứa các quy định có tính chất quy phạm pháp luật thì không được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, nhiều văn bản không có tính chất quy phạm thì lại được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Điều này là không phù hợp với chủ trương của Nhà nước trong việc cải cách thể chế, dẫn tới sự nhiễu loạn trong việc áp dụng quy định của pháp luật. Trong đó, riêng đối với văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, với tính chất của các quy định đó và theo quy định của pháp luật thì thật sự cần thiết phải được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tính chuẩn mực phục vụ áp dụng lặp đi lặp lại văn bản đó trong đời sống xã hội, với nhiều chủ thể khác nhau./.